РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА МОЛЧЕСКОГО СОГЛАШЕНИЯ В СФЕРЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Процесс реформирования и адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза (далее – ЕС), предусматривающий сближение существующей и будущей нормативной базы Украины с правом европейских стран, несомненно, является предпосылкой для постепенной экономической и политической интеграции Украины в ЕС.

Введение принципа молчаливого согласия стало одним из элементов распространения в Украине европейской концепции «надлежащего управления», фактически отображающей постулаты, на которых должны выстраиваться правоотношения между субъектами публичной администрации и частными лицами (физическими и юридическими). 12 принципов надлежащего управления закреплены в Стратегии инноваций и надлежащего управления на местном уровне, одобренной решением Комитета министров Совета Европы в 2008 году. Они охватывают такие вопросы, как нравственное поведение, верховенство права, эффективность и результативность, прозрачность, надежное финансовое управление и подотчетность.

НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

На сферу взаимоотношений государственных органов и субъектов хозяйственной деятельности наибольшее влияние имеют такие принципы надлежащего управления, как:

• прозрачность – решения органов государственной власти принимаются в соответствии с положениями законодательства, а информация о деятельности таких органов должна быть полной и общедоступной;
• надлежащее реагирование – выполнение полномочий органами государственной  власти обязано максимально удовлетворять интересы людей в разумный промежуток времени;
• результативность и эффективность – действенное, продуктивное и эффективное использование органами государственной власти ресурсов для удовлетворения потребностей общества;
• ответственность – органы государственной власти принимают на себя ответственность и гарантируют исправление ситуации в случаях нарушений прав граждан.

Следует отметить, что Законом Украины «О Перечне документов разрешительного характера в сфере хозяйственной деятельности» установлен перечень разрешительных документов, к которым относятся разрешение, лицензия, декларация, заключение, решение, согласование, свидетельство или другой документ, подтверждающий право субъекта хозяйствования ведение определенного вида деятельности или соответствие его определенным законодательством стандартам и требованиям. Некоторые виды разрешительных документов предоставляются и физическим лицам. От субъектов хозяйствования запрещается требовать получения разрешительных документов, не внесенных в список, определенный законом.

На сегодняшний день существует около сотни документов разрешительного характера. Некоторые из них можно получить достаточно быстро. Часть из них можно получить, воспользовавшись электронными сервисами, внедрение которых прогрессирует в Украине в последние годы. Однако остается значительное количество разрешений и лицензий, при получении которых не миновать сложных и зарегулированных процедур.

Введение принципа молчаливого согласия как инструмента противодействия ненадлежащему выполнению или невыполнению органами государственной власти своих функций в сфере разрешительной деятельности было законодательно закреплено Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины об упрощении условий ведения бизнеса в Украине», который вступил в силу в 2009 году. Разработчиками проекта указанного закона указывалось, что его принятие будет способствовать развитию деловой среды в Украине, заинтересованности лиц в начинании бизнеса, упрощении разрешительных процедур в сфере хозяйственной деятельности.

            Так, указанным законом были внесены изменения в Закон Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности», дополнив его, среди прочего, положениями по применению принципа молчаливого согласия, согласно которому субъект хозяйствования получает право на осуществление определенных действий по осуществлению хозяйственной деятельности или видов хозяйственной деятельности без получения соответствующего документа разрешительного характера, при условии если субъектом хозяйствования или уполномоченным им лицом подано в установленном порядке заявление и документы в полном объеме, но в установленный законом срок документ разрешительного характера или решение об отказе в его выдаче не выдано или не направлено.

Однако реализация на практике указанного принципа была усложнена правовыми коллизиями как с другими нормами Закона Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности», так и с положениями других нормативно-правовых актов. В частности, статьей 164 Кодекса Украины об административных правонарушениях в редакции, действовавшей на момент введения применения принципа молчаливого согласия, была предусмотрена административная ответственность за осуществление хозяйственной деятельности без получения разрешения или иного документа разрешительного характера, если его получение предусмотрено законом.

Для возможности реализации субъектами хозяйственной деятельности права на применение принципа молчаливого согласия постановлением Кабинета Министров Украины от 27.01.2010 № 77 были разъяснены некоторые вопросы применения этого принципа, в частности предусмотрено, что в случае непредоставления в определенный законом срок субъекту хозяйствования документа разрешительного характера или решения об отказе в его выдаче субъект хозяйственной деятельности имеет право производить определенные действия по осуществлению хозяйственной деятельности или видов хозяйственной деятельности без получения документа разрешительного характера через 10 рабочих дней со дня окончания срока, установленного для выдачи документа разрешительного характера или принятия решения об отказе в его выдаче, на основании копии описи принятых документов с отметкой о дате их принятия.

Также вышеупомянутым постановлением Кабмин обязал подчиненный правительственный орган разработать проект Закона Украины о внесении изменений в статью 164 Кодекса Украины об административных правонарушениях.

Кроме того, следует отметить, что с целью гармонизации украинского законодательства в сфере регулирования хозяйственной деятельности с европейскими стандартами и оптимизации процедур получения документов разрешительного характера были внесены изменения и в текст самого Закона Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности», в частности, он был дополнен статьей 4¹, согласно которой в случае если в установленный законом срок субъекту хозяйствования не выдан документ разрешительного характера или не принято решение об отказе в его выдаче, через десять рабочих дней со дня истечения установленного срока для выдачи или отказа в выдаче документа разрешительного характера предприятие вправе осуществлять определенные действия по осуществлению хозяйственной деятельности или видов хозяйственной деятельности. Также указанной статьей установлен важный момент сроков повторного рассмотрения документов, а именно в случае устранения субъектом хозяйствования причин, ставших основанием для отказа в выдаче документа разрешительного характера, повторное рассмотрение документов осуществляется разрешительным органом в срок, не превышающий пяти рабочих дней со дня получения соответствующего заявления субъекта хозяйственной деятельности.

То есть, введение принципа молчаливого согласия в сфере хозяйственной деятельности в Украине в первую очередь было направлено на противодействие нарушению сроков рассмотрения заявлений и документов, поданных с целью получения документов разрешительного характера, а во вторую очередь на сокращение сроков запуска бизнесом собственных процессов, требующих регуляции.

Естественно, как и в любой другой сфере, введение принципа молчаливого согласия имело следствием возникновения и соответствующей судебной практики по вопросам реализации этого принципа.

Европейский суд по правам человека

Следует отметить, что Европейский суд по правам человека (далее – ЕСПЧ) неоднократно давал оценку действиям органов государственной власти по соблюдению ими принципов надлежащего управления. Так, в решении по делу «Рисовский против Украины» (заявление № 29979/04, окончательное решение от 20.01.2012) ЕСПЧ подчеркнул особую важность принципов надлежащего управления. В частности, то, что на государственные органы возложена обязанность ввести внутренние процедуры, которые усилят прозрачность и ясность их действий, минимизируют риск ошибок. Потребность исправить прошлую «ошибку» не должна непропорциональным образом вмешиваться в новое право, приобретенное лицом, полагавшимся на легитимность добросовестных действий государственного органа. Государственные органы, которые не внедряют или не соблюдают свои собственные процедуры, не должны иметь возможность извлекать выгоду от своих противоправных действий или избегать выполнения своих обязанностей.

Практика Верховного суда по применению права использования субъектами хозяйствования принципа молчаливого согласия при совершении определенных действий свидетельствует о том, что такое право не является безусловным.

            Так, по делу № 826/2810/17, предметом рассмотрения которого были требования физического лица-предпринимателя к Исполнительному органу Киевского городского совета об обязательстве принятия решения (распоряжения) о предоставлении разрешений на размещение наружной рекламы в соответствии с принципом молчаливого согласия, Верховный Суд указал, что юридический факт, заключающийся в бездействии разрешительного органа, становится предпосылкой для возникновения правоотношений, в которых субъект хозяйствования может применить принцип молчаливого согласия. То есть, для возникновения у субъекта хозяйственной деятельности права на применение принципа молчаливого согласия необходим комплекс следующих условий:

• предприятием поданы все установленные законом документы для получения разрешения, что подтверждается копией заявления (описью принятых документов) с отметкой о дате их принятия;
• окончание срока рассмотрения поданых документов – 10 рабочих дней со дня подачи заявления;
• отсутствие/несвоевременность ответа субъекта властных полномочий по существу поданого заявления.

Также Верховный Суд обратил внимание на то, что обжалование ответчиком в суд кассационной инстанции решения апелляционного суда свидетельствует, что ответчик не признает реализацию истцом принципа молчаливого согласия. Дополнительно суд ссылался на позицию, изложенную в постановлении от 25.04.2018 по делу № 806/1000/17, согласно которому «молчаливое согласие», как правило, проявляется в бездействии.

Коллегия судей отметила, что закрепленные в законодательстве гарантии прав субъектов частного права (в частности, процессуальные сроки, возможность применения принципа молчаливого согласия и т.п.) не должны использоваться для легализации продолжающегося правонарушения или незаконной деятельности (позиции постановлений от 11.04.2018 по делу № 804 /401/17 и от 19.06.2018 по делу № 464/2638/17).

В итоге дело было направлено на новое рассмотрение, поскольку судами предыдущих инстанций не было исследовано наличие совокупности всех условий для возникновения у субъекта хозяйствования права на применение принципа молчаливого согласия.

В дальнейшем заключение, изложенное в постановлении Верховного Суда от 26.06.2018 по делу № 826/2810/17, было развито в постановлении от 20.09.2018 по делу № 826/4604/17, а система условий для возникновения у субъекта хозяйствования права на применение принципа молчаливого согласия была дополнена следующими условиями:

• субъектом хозяйствования документы поданы по установленной законодательством процедуре (в установленный срок, в соответствующий субъект властных полномочий, в соответствующей форме и т.п.);
• предоставленные субъектом хозяйствования документы отвечают требованиям законодательства.

Верховный Суд отметил, что принцип молчаливого согласия может быть применен при условии, если субъектом хозяйствования соблюдены все требования законодательства, а у субъекта властных полномочий отсутствует альтернатива в принятии или непринятии положительного решения по обращению такого субъекта хозяйствования. Принцип молчаливого согласия не означает, что такое право абсолютно и приобретается в любом случае, когда в установленный законом срок документ разрешительного характера или решение об отказе в его выдаче не выдано и не направлено.

В дальнейшем выводы, изложенные в вышеперечисленных постановлениях, были дополнительно детализированы в других решениях Верховного суда.

В деле № 826/9746/17, предметом рассмотрения которого были требования юридического лица к Исполнительному органу Киевского городского совета об обязательстве предоставить разрешения на размещение наружной рекламы в соответствии с принципом молчаливого согласия согласно поданным заявлениям, Верховным Судом указано:

«В соответствии с частью пятой статьи 4¹ Закона Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» основаниями для отказа в выдаче документа разрешительного характера являются:

• предоставление субъектом хозяйствования неполного пакета документов, необходимых для получения документа разрешительного характера, согласно установленному исчерпывающему перечню;
• выявление в документах, представленных субъектом хозяйствования, недостоверных сведений;
• отрицательное заключение по результатам проведенных экспертиз и обследований или других научных и технических оценок, необходимых для выдачи документа разрешительного характера.

Установление этих обстоятельств свидетельствует об отсутствии оснований для выдачи документа разрешительного характера, о несоответствии деятельности требованиям законодательства, а значит и невозможности применения принципа молчаливого согласия.».

По делу № 803/1541/16, предметом рассмотрения которого были требования юридического лица к Государственной службе геологии и недр Украины (далее – ГСГНУ) о признании противоправным бездействия ГСГНУ по нерассмотрению в установленный законодательством срок заявления на получение специального разрешения на пользование недрами и обязательства ГСГНУ выдать специальное разрешение на геологическое изучение с опытно-промышленной разработкой залежей янтаря, Верховным судом было установлено следующее.

В момент подачи заявления и документов для получения специального разрешения на пользование недрами постановление Кабинета Министров Украины от 30.05.2011 №615 «Об утверждении Порядка предоставления специальных разрешений на пользование недрами» действовало в редакции, которая предусматривала право субъекта хозяйствования на получение разрешения без проведения аукциона в случае геологического изучения, в т. ч. опытно-промышленной разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения или добычи полезных ископаемых, если в соответствии с законодательством заявитель является владельцем целостного имущественного комплекса, построенного (реконструированного) с целью добычи и переработки полезных ископаемых с участка недр, пользование которой предоставляется разрешение, или такой имущественный комплекс предоставлен недропользователю в аренду (концессию) (подпункт 8 пункта 8 указанного постановления).

При принятии решения об отказе в выдаче разрешения на пользование недрами ГСГНУ указанное положение подпункта 8 пункта 8 упомянутого постановления Правительства было исключено.

Истец, аргументируя свою позицию, отмечал, что в течение установленного срока не получил специального разрешения, а также отказа в его выдаче. Ответчик не высказал никаких замечаний относительно полноты поданного истцом пакета документов для получения разрешения на недра и не установил никаких недостоверных данных в документах, не отметил, каким требованиям они не отвечают. Следовательно, истец считал, что по принципу молчаливого согласия получил право на пользование недрами без получения соответствующего документа разрешительного характера.

Верховным Судом была изложена правовая позиция, что решение по результатам рассмотрения заявления о предоставлении специального разрешения на пользование недрами принимается на основании законодательства, действующего в момент принятия решения о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения, а не в момент подачи заявления.

Показательными для понимания возможности применения принципа молчаливого согласия являются выводы, приведенные в постановлениях Верховного Суда от 03.04.2020 по делу № 640/21505/18 и от 14.02.2023 по делу № 640/22377/18, предметом рассмотрения которых были требования юридических лиц (заказчиков строительства) к Министерству культуры Украины о признании бездействия противоправным и обязательства совершить действия в соответствии с принципом молчаливого согласия.

Верховный Суд указал, что принцип молчаливого согласия (в контексте процедуры получения разрешения и последствий непринятия субъектом властных полномочий своевременного решения) можно применить в случае, когда в определенный срок соответствующим органом не принято ни одного (положительного или отрицательного) решения о выдаче или отказе в выдачи документа разрешительного характера или соответствующего согласования. Субъект хозяйственной деятельности вправе продолжать выполнение работ до принятия соответствующего решения (положительного или отрицательного) компетентным органом.

Учитывая существующую судебную практику, можно сделать вывод, что если в дальнейшем компетентным органом будет принято негативное решение по поданным заявлениям и документам, то применение субъектом хозяйственной деятельности принципа молчаливого согласия становится невозможным независимо от того, прошел ли срок в 10 рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выдачи документа разрешительного характера.

Таким образом, применение принципа молчаливого согласия с учетом сложившейся на сегодняшний день судебной практики создает для субъекта хозяйствования риски наступления ответственности за ведение деятельности без получения документа разрешительного характера, если его получение предусмотрено законом.

Остались вопросы, звоните по телефону: + 38 097 646 46 44.

Информация о стоимости консультирования и других услуг.