РЕАЛІЗАЦІЯ ПРИНЦИПУ МОВЧАЗНОЇ ЗГОДИ В СФЕРІ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

НОРМАТИВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТА СУДОВА ПРАКТИКА   

Процес реформування та адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі – ЄС), що передбачає зближення існуючої та майбутньої  нормативної бази України із правом європейських країн, безсумнівно є передумовою для поступової економічної та політичної інтеграції України до ЄС.

Запровадження принципу мовчазної згоди стало одним із елементів поширення в Україні європейської концепції «належного урядування», яка фактично відображає постулати, на яких повинні вибудовуватись правовідносин між суб’єктами публічної адміністрації та приватними особами (фізичними та юридичними). 12 принципів належного урядування закріплено в Стратегії інновацій та належного врядування на місцевому рівні, схваленій рішенням Комітету міністрів Ради Європи в 2008 році. Вони охоплюють такі питання, як етична поведінка, верховенство права, ефективність і результативність, прозорість, надійне фінансове управління та підзвітність.

На сферу ж відносин державних органів та суб’єктів господарської діяльності найбільший вплив мають такі принципи належного урядування, як:

• прозорість – рішення органів державної влади ухвалюються згідно із положеннями законодавства, а інформація про діяльність таких органів повинна бути повною і загальнодоступною;
• належне реагування – виконання повноважень органами державної влади повинно  максимально задовольняти інтереси громадян за розумний проміжок часу;
• результативність та ефективність – дієве, продуктивне та ефективне використання органами державної влади ресурсів для задоволення потреб суспільства;
• відповідальність – органи державної влади приймають на себе відповідальність та гарантують виправлення ситуації у випадках порушень прав громадян.

Слід зазначити, що Законом України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» встановлений перелік дозвільних документів, до яких належать дозвіл, ліцензія, декларація, висновок, рішення, погодження, свідоцтво або інший документ, що підтверджує право суб’єкта господарювання на ведення певного виду діяльності або відповідність його визначеним законодавством стандартам та вимогам. Деякі види дозвільних документів надаються і фізичним особам. Від суб’єктів господарювання забороняється вимагати отримання дозвільних документів, що не внесені до переліку, визначеного законом.

Станом на сьогодні існує близько сотні документів дозвільного характеру. Деякі з них можливо отримати досить швидко. Частину з них можливо отримати, скориставшись електронними сервісами, запровадження яких прогресує в Україні в останні роки. Проте залишається значна кількість дозволів та ліцензій, при отриманні яких не оминути складних і зарегульованих процедур.

Запровадження принципу мовчазної згоди як інструменту протидії неналежному виконанню або невиконанню органами державної влади своїх функцій у сфері дозвільної діяльності було законодавчо закріплене Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні», який набрав чинності в 2009 році. Розробниками проєкту зазначеного закону було визначено, що його прийняття сприятиме розвитку ділового середовища в Україні, заінтересованості осіб у започаткуванні бізнесу, спрощенню дозвільних процедур у сфері господарської діяльності.

            Так, зазначеним законом було внесено зміни до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», доповнивши його, серед іншого, положеннями щодо застосування принципу мовчазної згоди, згідно з яким суб’єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.  

Однак реалізація на практиці зазначеного принципу була ускладнена правовими колізіями як з іншими нормами Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», так і з положеннями інших нормативно-правових актів. Зокрема, статтею 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення в редакції, яка діяла на момент запровадження застосування принципу мовчазної згоди, була передбачена адміністративна відповідальність за провадження господарської діяльності без одержання дозволу чи іншого документу дозвільного характеру, якщо його одержання передбачене законом.

Для можливості реалізації суб’єктами господарської діяльності права на застосування принципу мовчазної згоди постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.2010 № 77 було роз’яснено деякі питання застосування цього принципу, зокрема, передбачено, що в разі ненадання у визначений законом строк суб’єкту господарювання документа дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі суб’єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без одержання документа дозвільного характеру через 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі документа дозвільного характеру або прийняття рішення про відмову в його видачі, на підставі копії опису прийнятих документів з відміткою про дату їх прийняття.

Також вищезазначеною постановою було зобов’язано підпорядкований урядовий орган розробити проєкт Закону України про внесення змін до статті 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Крім того, варто зазначити, що з метою гармонізації українського законодавства у сфері регулювання господарської діяльності з європейськими стандартами та оптимізації процедур отримання документів дозвільного характеру було внесено зміни і до тексту самого Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», зокрема, доповнено статтею 4¹, відповідно до якої у разі якщо у встановлений законом строк суб’єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб’єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Також зазначеною статтею встановлено важливий момент щодо строків повторного розгляду документів, а саме у  випадку усунення суб’єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п’яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб’єкта господарювання.

Тобто запровадження принципу мовчазної згоди в сфері господарської діяльності в Україні в першу чергу було направлене на протидії порушенню строків розгляду заяв та документів, поданих з метою отримання документів дозвільного характеру, а в другу чергу на скорочення термінів запуску бізнесом власних процесів, що потребують регуляції.

Звичайно, як і в будь-якій іншій сфері, запровадження принципу мовчазної згоди мало наслідком виникнення і відповідної судової практики з питань реалізації цього принципу.

Слід зазначити, що Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) неодноразово надавав оцінку діям органам державної влади щодо дотримання ними принципів належного урядування. Так, у рішенні у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04, остаточне рішення від 20.01.2012) ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу належного урядування. Зокрема, те, що на державні органи покладено обов’язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок. Потреба виправити минулу “помилку” не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов’язків.

Практика Верховного суду щодо застосування права використання суб’єктами господарювання принципу мовчазної згоди при провадженні певних дій свідчить про те, що таке право не є безумовним.

Так, у справі № 826/2810/17, предметом розгляду якої були вимоги фізичної особи-підприємця до Виконавчого органу Київської міської ради про зобов’язання прийняття рішення (розпорядження) про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди, Верховний Суд вказав, що юридичний факт, який полягає у бездіяльності дозвільного органу, стає передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб’єкт господарювання може застосувати принцип мовчазної згоди. Тобто, для виникнення у суб’єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди необхідною є сукупність наступних умов:

• суб’єктом господарювання подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття;
• закінчення строку розгляду поданих документів – 10 робочих днів від дня подання заяви;
• відсутність/несвоєчасність відповіді суб’єкта владних повноважень по суті поданої заяви.

Також Верховний Суд звернув увагу на те, що оскарження відповідачем до суду касаційної інстанції рішення апеляційного суду свідчить про те, що відповідач не визнає реалізацію позивачем принципу мовчазної згоди. Додатково суд посилався на позицію,  викладену у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з якою «мовчазна згода», як правило, виявляється у бездіяльності.

Колегія суддів зазначила, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб’єктів приватного права (зокрема, процесуальні строки, можливість застосування принципу мовчазної згоди тощо) не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності (позиції  постанов від 11.04.2018 у справі № 804/401/17 та від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17).

Врешті справа була направлена на новий розгляд, оскільки судами попередніх інстанцій не було досліджено наявності сукупності всіх умов для виникнення у суб’єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди.

В подальшому висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 826/2810/17, був розвинений у постанові від 20.09.2018 у справі № 826/4604/17, а система умов для виникнення у суб’єкта господарювання права на застосування принципу мовчазної згоди була доповнена наступними умовами:

• суб’єктом господарювання документи подані за встановленою законодавством процедурою (у встановлений строк, до відповідного суб’єкта владних повноважень, у відповідній формі тощо);
• подані суб’єктом господарювання документи відповідають вимогам законодавства.

Верховний Суд зазначив, що принцип мовчазної згоди може бути застосований за умови, якщо суб’єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб’єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або неприйнятті позитивного рішення за зверненням такого суб’єкта господарювання. Принцип мовчазної згоди не означає, що таке право є абсолютним і набувається у будь-якому випадку, коли у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано та не направлено.

В подальшому висновки, викладені у вищезазначених постановах, були додатково деталізовані в інших рішеннях Верховного суду.

У справі № 826/9746/17, предметом розгляду якої були вимоги юридичної особи до Виконавчого органу Київської міської ради про зобов’язання надати дозволи на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно з поданими заявами, Верховним Судом зазначено:

«Відповідно до частини п’ятої статті 4¹ Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є:

• подання суб’єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;
• виявлення в документах, поданих суб’єктом господарювання, недостовірних відомостей;
• негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Установлення цих обставин свідчить про відсутність підстав для видачі документа дозвільного характеру, про невідповідність діяльності вимогам законодавства, а отже і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди.».

У справі № 803/1541/16, предметом розгляду якої були вимоги юридичної особи до Державної служби геології та надр України (далі – ДСГНУ) про визнання протиправною бездіяльності ДСГНУ щодо нерозгляду у встановлений законодавством строк заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами та зобов’язання ДСГНУ видати спеціальний дозвіл на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою покладів бурштину, Верховним судом було встановлено таке.

На час подання заяви і документів для отримання спеціального дозволу на користування надрами постанова Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» діяла в редакції, що передбачала право суб’єкта господарювання на отримання дозволу без проведення аукціону у разі геологічного вивчення, в т. ч. дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію) (підпункт 8 пункту 8 зазначеної постанови).

На час прийняття рішення про відмову у видачі дозволу на користування надрами ДСГНУ зазначене положення підпункту 8 пункту 8 згаданої постанови Уряду було виключено.

Позивач, аргументуючи свою позицію зазначав, що упродовж встановленого строку не отримав спеціального дозволу, а також відмови у його видачі. Відповідач не висловив жодних зауважень щодо повноти поданого позивачем пакету документів для отримання дозволу на користування надрами та не встановив жодних недостовірних даних у документах, не зазначив, яким вимогам вони не відповідають. Відтак позивач вважав, що за принципом мовчазної згоди набув право на користування надрами без отримання відповідного документа дозвільного характеру.

Верховним Судом була викладена правова позиція, що рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається на підставі законодавства, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу, а не на час звернення із заявою.

Показовими для розуміння можливості застосування принципу мовчазної згоди є висновки, наведені у постановах Верховного Суду від 03.04.2020 у справі № 640/21505/18  та від 14.02.2023 у справі № 640/22377/18, предметом розгляду яких були вимоги  юридичних осіб (замовників будівництва) до Міністерства культури України про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити дії відповідно до принципу мовчазної згоди.

Верховний Суд вказав, що принцип мовчазної згоди (в контексті процедури отримання дозволу та наслідків неприйняття суб’єктом владних повноважень своєчасного рішення) можна застосувати у випадку, коли у визначений термін відповідним органом не прийнято жодного (позитивного або негативного) рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, або відповідного погодження. Суб’єкт господарювання вправі продовжувати виконання робіт до прийняття відповідного рішення (позитивного або негативного) компетентним органом.

Враховуючи наявну судову практику, можна зробити висновок, що якщо в подальшому компетентним органом буде прийняте негативне рішення щодо поданих заяви і документів, то застосування суб’єктом господарської діяльності принципу мовчазної згоди стає неможливим незалежно від того, чи сплинув строк у 10 робочих днів з дня закінчення строку, встановленого для видачі документа дозвільного характеру.

Таким чином, застосування принципу мовчазної згоди з урахуванням судової практики, що склалась на сьогодні, створює для суб’єкта господарювання ризики настання відповідальності за ведення діяльності без одержання документа дозвільного характеру, якщо його одержання передбачене законом.

Залишилися запитання, телефонуйте: + 38 097 646 46 44. 

Інформація про вартість консультування та інших послуг.